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民营经济发展法治环境存在的问题及对策研究
——关于我市民营企业涉诉案件的调研
作者:延安市中级人民法院 延安中院课题组  发布时间:2016-10-09 17:41:53 打印 字号: | |

【内容摘要】延安地处黄土高原,基于其得天独厚的自然条件及地理位置,苹果产业及煤炭、石油资源等成为全市县域经济发展和农民增收致富的主导产业,民营企业数量也占有一定比重,从某种程度上来讲,延安目前的经济仍是以政府推动为主导的经济发展模式。近年来,由于经济发展新常态带来供给侧矛盾突显,在煤炭、石油、水泥等行业产能过剩,经济下行压力过大,部分企业甚至成为“僵尸企业”,民营经济整体发展受挫,矛盾纠纷量迅速攀升,对法治环境提出了更高的要求。本文通过问卷调查、座谈交流、实地走访等方式,通过分析民营企业涉诉案件审理情况,了解我市民营经济发展法治环境现状、存在的问题及产生的原因,并提出新常态下服务和保障民营经济发展的对策建议,以期对完善民营经济发展的法治化建设有所裨益。

 

以下正文:

改革开放30年,我国民营经济发展经历了艰难的发展历程,从最初的“不宣传、不鼓励、也不急于取缔”,到“计划经济有益的必要的补充”,到“社会主义市场经济的重要组成部分”,到“必须毫不动摇地鼓励、支持和引导”,再到习近平总书记提出的“两个毫不动摇”和发展非公有制经济的“三个没有变”,每一步都是历史性的进步,也是人们对它看法不断转变、高度重视的认同过程。迄今,民营经济在国民生产总值中的比重已超过三分之二,民营经济在激烈的市场竞争中显示出巨大的生命力,成为国民经济的基础和社会主义市场经济的重要组成部分,成为促进生产力发展的重要力量。同时,我们清醒的意识到,发展民营企业需要良好的法治环境,而民营企业发展的法治环境形势依然严峻。因此,分析和探讨其存在的问题和成因,寻求治理的对策,为民营经济发展营造良好的法治环境,对促进我市经济又好又快发展具有重大的现实意义。


    一、案件调查:民营企业涉诉涉访案件基本情况

(一)民营企业涉诉案件情况

1、民营企业涉诉案件数量。近年来,全市法院每年受理的各类诉讼案件中有一定比重的民营企业涉诉案件。拒不完全统计,全市法院2015年受理各类案件27506件,其中审结民商事案件17498件,总标的额达22.51亿元,分别比上年增长61.63%和126.46%,受理的民商事案件中涉及民营企业涉诉案件约占近20%,且近年来民营企业涉诉案件数量不断增加在民商事案件数量激增中占有一定比例。我市法院民营企业涉诉案件主要集中在民商事案件和执行案件中,以辖区的富县法院和洛川法院为例2015年,无民营企业涉诉刑事案件,有1件民营企业涉诉行政案件,有186件民营企业涉诉民商事案件,有28件民营企业涉诉执行案件,由于民营企业涉诉案件在2015年增长导致涉民营企业执行案件随即攀升(见图一)

2、民营企业涉诉案件类型。2015年,全市法院共审结投资担保、民间借贷、合伙经营及保险、买卖、承包合同等案件8870件,在审结的民商事案件中民营企业涉诉民间借贷及其他纠纷最多,买卖合同纠纷及金融借款合同数量居中,数量较少的是劳动争议纠纷及承揽合同纠纷。以辖区的富县法院和洛川法院为例,富县法院2015年民营经济涉诉案件各类型均呈现大幅增长趋势,其中民间借贷纠纷在2015年激增并且反超其他类案件,成为民营企业涉诉最大类民商事案件,买卖合同纠纷稳步增长且比重缓慢增长,劳动争议类案件和金融借款类案件于2014、2015年迅速增长,反映了劳动者权益的保护力度加大和民营企业融资纠纷增多(见图二)。洛川法院2015年审理民营企业涉诉买卖合同纠纷12件,涉案标的295万元;承揽合同纠纷5件,涉案标的48万元;民间借贷纠纷6件,涉案标的107.8万元。洛川法院民营企业涉诉案件总数与前些年相比有所下降,但其发展态势与县域经济发展总体方向大体仍保持一致。

3、民营企业涉诉案件原被告分布。在经济活动中,民营企业自身合法权益不断遭受侵害的同时也在侵害他方权益,处在既是侵权人又是被侵权人的双重角色。但囿于我市民营企业发展严重不足,管理不完善,法律意识相对薄弱,因此,在民营企业涉诉案件中民营企业作为被告的案件较作为原告的案件数量稍多。以辖区的富县法院为例,2013年至2015年,富县法院受理的民营企业涉诉案件中民营企业作为被告的案件较之于作为原告的案件稍多,但不明显(见图三)。经济往来中“三角债”的出现更凸显了民营企业既作为侵权人又作为被侵权人的特点。

(二)民营企业涉访案件情况4、民营企业涉诉案件呈现的新特点。随着社会管理创新带来的经济社会发展新常态,民营经济群体性纠纷呈上升趋势较为明显地反映在金融类合同纠纷和劳动争议案件中,且该类型案件往往不是集中诉讼,而是当事人呈观望态度的连锁诉讼,涉及人数多,难以及时有效审理和执行。其次,小型民营企业涉诉较多,在我市民营企业涉诉案件中有近80%以上的都是地方小企业,企业化治理程度低,抗风险能力差,大多是家族企业,法律意识较薄弱,不能很好地依法管理、经营并保护自身合法权益,涉诉可能性高,因此往往成为市场经济主体中的“弱势群体”。

近年来,随着“三期叠加”效应不断释放,经济下行压力加大,供给侧结构性改革可能引发的矛盾和风险必然会通过信访渠道反映出来,形势复杂严峻。如一些非融资性投资担保公司及网络金融平台出现的非法融资集资很可能进一步暴露、发酵;一部分房地产开发商资金链断裂不能按期交房及农民工工资不能及时支付会引起上访;一批正在改制的国有企业因利益深度调整可能引发集体访。特别是群众长期受信访不信法观念影响,涉法涉诉类问题大量堆积到信访部门,占总量的30%以上。在民营企业领域突出的表现为非法集资和农民工劳资纠纷增多,仅2015年共清欠1.3万名农民工工资1.93亿元2016年第一季度,因欠薪问题引发的上访达73批次,其中建筑工程拖欠工人工资5人以上集体访达64批,仅1月份49批;因开发商不履行合同约定、不按期交房、或存在房屋质量、变更合同等纠纷问题引发的上访达34批。

民营企业与企业从业人员来访主要反映诉求有:1、拖欠工人工资,涉及行业主要有煤炭、建筑、装修等;2、经济纠纷,如商品房买卖、物业、供暖、拆迁安置、自然灾害、火灾、招商引资、人员聘用等;3、行业管理,如交通客运、市场经营、服务业等;4、企业改制、倒闭、破产影响职工工作、生活和养老等待遇;5、非法融资或非法吸收公众存款;6、行政执法、政策兑现。其中,因合同纠纷、拖欠工资引发来访占比达到80%以上,近年来非法融资问题也较为突出,涉及人数多、人员构成复杂,资金量和处理难度大。

二、实践分析:服务和保障民营经济发展的做法和成效

(一)法院服务和保障民营企业发展的主要做法

1、依法审理涉民营企业各类案件。一是严惩经济犯罪。积极参与社会治安综合治理,严厉打击利用合同诈骗、欺行霸市等扰乱破坏市场经济秩序的犯罪活动,尤其是严重危害生命健康的假冒伪劣食品、药品等方面的犯罪活动,全市法院2015年审结食品安全、合同诈骗、集资诈骗、非法经营案件37件。二是依法调节市场经济关系。通过民商事审判活动引导、规范市场主体经营活动,加大处罚不守信用、恶性违约、欠债不还等行为,尤其关注涉及群体性纠纷、劳动争议、拆迁安置等易激化、敏感案件,坚持平等保护不同性质市场主体,全市法院2015年审结民商事案件17498件,总标的额达22.51亿元,审结投资担保、民间借贷、合伙经营及保险、买卖、承包合同等案件8870件。三是强化司法审查职能。依法审理涉及税务、行政收费、工商管理、质量监督等行政案件,保护市场主体经营自主权,促进政府进一步完善经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职能,为民营企业谋求良好发展空间,全市法院2015年受理各类行政案件251件,比去年增长66.23%,受理的一审行政案件中涉及信息电讯、劳动和社会保障、工商的共计27件。四是加大执行工作力度,促进市场资金顺畅流转。探索运用转让无形资产、劳务抵债等方式盘活民营企业,对民营企业审慎采取强制措施,维护民营企业正常运转,全市法院2015年共执结案件4006件,兑现执行款10.14亿元,公开曝光失信被执行人163人,将其中134人纳入全国法院“黑名单”,采取限制高消费等信用惩戒措施59人次,罚款11人,司法拘留216人,坚决维护司法权威。

2、开展“院企共建”活动。多年来,全市法院积极开展“院企共建”活动,与辖区16家中型企业建立了“院企共建”机制,免费提供法律培训、合同审查、风险评估、纠纷调处等服务。如辖区的吴起法院针对涉案企业在签订合同、借贷纠纷等方面的案件提出司法建议,由涉案企业自行整改,堵塞漏洞,吴起法院每年针对企业提出的司法建议都保持在3件左右。延长法院与民营企业建立了共建机制,定期召开座谈会,了解企业发展状况,开展法律咨询和服务,为企业发展提供法治保障,延长法院近三年共受理各类涉民营企业案件89件,开展法治讲座6次。

3、开展审判“五进”。充分发挥个案裁判的教育、评价、指引作用,大力开展一线审判和巡回审判,选择重点、典型案件,深入到企业厂矿就地调解、开庭、公开宣判,扩大办案的社会效果,全市法院2015年进农村、进社区、进学校、进企业审判案件7656件。如辖区的吴起法院通过“五进”及结对帮扶非公有制企业的形式对民营企业进行指导和帮助。吴起法院2013年以来年均“五进”活动保持在10次以上,对向帮扶企业12家,通过法律授课、座谈交流等形式与企业建立互动关系。

4、推行多元化纠纷解决机制。全市法院以“两说”为依托,推动建立“机制联接、人员联动、纠纷联调、矛盾联防”多元纠纷预防解决机制。通过“群众说事、法官说法”,将司法服务有机嵌入基层社会治理平台,着眼预防和化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定,引导法官积极参与县域治理、主动联系服务群众,并为企业确定“联系法官”。辖区的富县法院三年中进企业举办法制讲座26次,解答企业法律咨询178次,诉前解决矛盾纠纷74件,有效缓解了诉讼压力。

5、落实司法便民措施。在民营企业涉诉案件中,做到法律面前人人平等,对于国有企业和民营企业一视同仁,不偏不倚;对于经营状况不好的企业予以诉讼费的减、免、缓交,加快办案速度;在执行程序中采取多种措施,切实维护民营企业的合法权益。辖区的延长法院,建立涉民营企业诉讼绿色通道,对涉及民营企业的案件要求快立、快审、快结,一般做到当天受理、当天送达、当天调解,调解不成的,优先安排开庭。

6、落实普法责任。延安中院在凤凰网和延安广播电视台分别开设“法院在线”、“法在身边”栏目,全市法院2015年网上视频直播庭审258案、图文直播庭审190案、发布动态信息3400余条,引导群众遇事找法、办事依法、解决问题靠法。同时,开展多种形式的普法宣传,免费提供法律咨询、开展法律讲堂、发放宣传单、展示普法展板、开展宪法宣传、编发《果农服务手册》等,增强企业及员工的法律意识,了解有关法律法规和维权途径。

(二)法院服务和保障民营企业发展取得的成效

1、一定程度上缓解了诉讼量的增长。尤其是在2015年各类诉讼案件数量急剧增长的情况下,部分涉民营企业矛盾纠纷在非诉调解中得以化解,较大数量的矛盾纠纷被化解在诉前,缓解了诉讼压力,依法维护了劳动者和企业的合法权益。

2、一定程度上提高了审判效率。通过“法官说法”工作机制,增强了司法服务的针对性和时效性,解决纠纷实现“短平快”,有方向的向企业提供司法服务,解决了司法资源不足与司法需求激增的现实矛盾。

3、法院在民营企业中的司法公信力有所提升。通过对企业开展多项法治活动,有效整合了社会资源、司法资源 ,形成了诉讼非诉讼相衔接、多方联动化解纠纷格局,诉讼调解率及服判息诉率呈现上升趋势,民营企业和人民群众对法院法官的满意度有所提升。

4、促进了民营企业管理的进一步完善。通过对民营企业积极有效的法律服务和保障,民营企业管理规范化、科学化水平有所提高,企业发展法治环境有所改善,企业效益逐步提高。

三、问题探究:民营经济发展法治环境存在问题及原因分析

图四:民营企业对本市、县法治环境总体情况评价对比图目前,我市民营企业对其发展法治环境总体评价满意度不是很高,尤其是对地方法治环境的评价有待进一步提高(见图四)。

(一)相关法规政策尚不完善且落实不力。随着市场经济发展形势的快速变化,有些法律法规也存在与现实不相适应、内容缺失等问题,有些操作方式滞后于社会发展现状。如石油伴生气加工企业,长期存在与当地老百姓争气源的问题,石油伴生气归谁所有,使用权归谁,政策不明确。相关法规政策不完善,外部环境不佳。比如:加油站周边,黑油非法经营猖獗;个别企业周围群众寻恤滋事;客都超市外围乱设摊点,堵塞安全通道等。有些政府部门执法随意性较大,在执法尺度把握上不统一,企业优惠政策落实老化古板,上下照套,拖延时间,不切合实际。知识产权意识不强,相关法律知识欠缺,品牌意识薄弱;相关职能部门对我市特色优势企业及产品进行整合包装、对外宣传推介的力度不够。

(二)政府监管职能落实不到位。政府个别职能部门不能很好发挥监督管理作用,在房地产领域表现十分突出。部分房地产企业手续不全即进行开发建设,甚至冒着违法风险进行房屋预售,大量购房者法律意识淡薄,盲目签订认购协议,房地产企业因手续不全无法建成房屋导致不能按期交房,有些勉强建成也因手续不全而无法取得房产证,导致大量“退房潮”纠纷涌向法院,无形中加大了法院的诉讼压力和执行压力。如辖区富县法院就曾受理过西安某置业有限公司和陕西某房地产开发有限公司此类案件,大量购房者群体上访,案件进入司法程序后陷入执行困难,既损害了当事人利益,也浪费了大量社会资源。

(三)民营企业融资难严重制约其发展。商业银行贷款门槛高,民间融资成本高,“两高”成为民营企业融资的两难选择。一方面大型商业银行把对民营小型和微型企业的融资服务看作是风险投资,民营企业发展初期往往很难贷到款,另一方面,部分中小企业经营效益相对低下,财务管理制度不健全,可供抵(质)押资产少,缺乏融资的基本条件。由于融资难,大多数民营企业只能依靠自我积累和民间借贷,但由于民间借贷融资成本高、使用周期不固定,反而加重了民营企业的负担,增加了社会不安定因素,导致近年来民营企业涉民间借贷案件逐年增多。

(四)民营企业法治意识不强、管理方式落后。我市民营企业总体来讲多是小微企业,规模小、产权结构单一、基础薄弱、观念滞后、普遍的法律知识欠缺,遇事找法、解决问题靠法、依法行事和在科技创新、依法管理等方面的法律意识不强,绝大多数企业未建立法律风险预防机制。据统计,我市仅有不到20%的民营企业聘请了法律顾问,大多数企业都是遇到诉讼才会聘请律师。企业防风险能力较弱,加之地方经济转型升级、下行压力持续加大,导致企业发展缓慢,后续矛盾纠纷不断。

(五)中小民营企业用工不规范、劳资矛盾突出。由于中小民营企业规模较小,员工相对较少,企业往往不重视对员工的制度化管理,不能严格执行安全生产、劳动用工管理、职工技能鉴定、作业人员持证上岗等行业法律法规。有相当比例的一些企业没有与员工签订劳动合同,没有给员工购买养老保险、失业保险、工伤保险、医疗保险、生育保险,没有较为完善的用工保障制度。部分企业因管理、市场和资金链断裂等原因,出现经营困难引发拖欠员工工资等问题,导致个别企业陷入连锁诉讼的恶性循环。

(六)涉企法治宣传有待进一步强化。客观而言,涉及企业的法律法规十分庞杂,企业难以全面了解相关法律规定,也无法正确有效地运用。如对鼓励创新和保护知识产权方面的法律法规,政府相关部门与企业交流互动较少,对企业的解释和辅导有限,企业遇到相关法律问题时往往束手无策。此外,行业商会(协会)等行业组织向企业宣传法治、诚信引导以及支持维权、纠纷调处等工作做得还不够,行业组织相关作用有待进一步加强。

四、路径选择:新常态下优化民营经济发展法治环境的对策

针对新常态下民营企业涉诉反映出来的种种问题,我们有必要从政策法治环境的改善、民营企业素质的提高、行政机关职能的转变、司法审判职能的发挥等方面着手,进一步优化民营经济发展法治环境,依法促进民营经济健康持续发展。

(一)改善政策法治环境。要充分认识民营经济这一非公有制经济形态在市场经济中的重要地位,民营经济是目前推动我国经济转型升级的重要依托,对于支撑经济增长、促进科技创新、扩大社会就业、增加国民税收等发挥着重要作用。因此,要不断优化政策法治环境,构建公平竞争平台,为民营企业公平发展提供政策支持和法律保护。要制定优惠政策支持中小民营企业发展,引导通过兼并、收购、承包等法律方式和途径把企业做强做大;要畅通融资渠道和方法,通过进一步完善信贷担保制度和直接融资体系为民营企业融资提供绿色通道,帮助民营企业脱离因融资难而频繁进行民间借贷的现实困境;要通过政策弥补民营企业法治不健全,杜绝法外各种乱象生存和权力“设租”与“寻租”机会,引导民营企业迈入良性法治发展轨道。

(二)增强企业法律意识。市场经济是法律经济,民营企业必须增强自己的法律意识和抵御风险的能力,才能在激烈的市场竞争中脱颖而出并不断壮大。要构建良好的企业治理结构,提高企业科学化管理水平,逐步打破地方中小民营企业传统家族式管理模式,运用法治思维和法治方法治理和解决企业发展中遇到的问题和困难,为企业可持续发展奠定基础;要增强企业法律意识,地方中小民营企业规模小,基础薄弱,应对风险能力差,更要懂得严格依法经营、依法管理、依法维护企业和职工的合法权益对完善企业自身发展的重要性;要善于运用法律,高度重视法律顾问在推进企业规范化建设和防范各类法律风险中的巨大作用,使法律服务能够有效渗透到企业重大经营决策、合同草拟签订、日常行为管理和规章制度制定等环节,而不仅限于诉讼代理。

(三)转变政府机关职能。在市场经济条件下,政府的主要职责是宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务。要强化服务意识,进一步简化行政审批程序,缩短办事周期,改善法治政务环境,提高行政效率,为民营企业提供高效便捷服务;要健全社会化服务体系,积极发展行业商会、协会组织,为民营企业提供包括创业辅导、信息咨询、人员培训、产权交易、法律援助等各种专业化、规范化服务,帮助民营企业解决发展进程中的实际问题;要严格依法行使监管职责,通过对税收、劳动保障、环境保护、产品质量、食品卫生及其他市场秩序的监管,规范民营企业经营行为,严格打击各种违法经营活动,维护良好的市场经济秩序;要推动建立以企业信用信息公示系统为基础,形成以诚信为重点的更加全面的网络信息共享平台,深化诚信体系建设。

(四)发挥司法审判职能。市场经济对人民法院的基本要求是通过法院的审判活动来规范经济活动,保障市场机制的有序运行,维护正常的市场秩序。司法部门要强化大局意识,切实维护企业和社会稳定,及时依法公正审理关系民营企业发展、稳定的各类案件,充分发挥法律对民营企业涉及到的各种利益关系所具有的规范、引导、调节和保障作用;要树立平等观念,创造保障各类市场主体平等使用生产要素的法治环境,通过司法手段保证民营经济的健康发展,促进私人财产法律保护制度的完善;要完善法律服务体系,加强诉讼指导,畅通民营企业依法维权投诉、申诉渠道,对长期严重资不抵债而又扭亏无望的困难企业,借助司法机制启动破产程序依法有序退出市场,通过法律手段帮助有希望的民营企业实现重生与发展,不断扩大服务的效能和效果。

    在新的历史时期,国家发展经济的思路正在从政策推进转向制度保障,中国经济已经进入新一轮结构调整和增长时期,民营经济的发展也进入了重要历史发展阶段。“习近平总书记讲:非公有制经济在我国经济社会发展中的地位和作用没有变,我们毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展的方针政策没有变,我们致力于为非公有制经济发展营造良好环境和提供更多机会的方针政策没有变。具体到政商关系的‘亲’和‘清’,所谓‘亲’,就是要坦荡真诚同民营企业接触交往,特别是在民营企业遇到困难和问题情况下更要积极作为、靠前服务,对非公有制经济人士多关注、多谈心、多引导,帮助解决实际困难;所谓‘清’,就是同民营企业家的关系要清白、纯洁,不能有贪心私心,不能以权谋私。‘三个没有变’的重要论述,春风化雨,为非公有制经济发展注入强心剂,随着社会主义市场经济的不断发展与完善,持续发展中的民营经济必将会迎来更为灿烂辉煌的明天!”

责任编辑:薛芝