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关于新法实施后行政审判工作中相关问题的调研
作者:延安市中级人民法院 霍雨枫  发布时间:2016-10-09 17:15:44 打印 字号: | |

 

【内容摘要】新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》自201551日实施以来,已运行了近一年。行政审判庭作为人民法院内设的一个审判机关,担负着依法处理行政争议,化解行政矛盾,维护社会稳定的重任。为充分发挥行政审判职能,确保人民法院依法独立公正行使行政审判权,我院实行了行政案件相对集中管辖的改革举措,为及时解决本辖区新法实施后以及改革工作中出现的新情况、新问题。通过调研,将两级法院行政审判工作中存在的问题逐一归纳总结,并提出以下解决问题的一些建议,以供参考。

 

引言

201551日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》为更好地解决行政争议、保护公民、法人或者其他组织的合法权益、监督行政机关依法行政,为促进社会主义法治化进程提供了有力的司法保障。在新法的运行中,我院以深化司法改革为契机,以新法的实施法依据,确定并实行了行政案件相对集中管辖的改革举措。为在审判活动中更好的发挥行政审判职能,有效的应对审判工作中出现的新情况、新问题,确保实行相对集中管辖后行政案件审判质效的稳步提高,我院对集中管辖的基层法院以及本院在新法实施后的行政审判工作进行了调研,现将行政审判工作中存在的相关问题作一归纳与分析,并在此基础上提出相关建议,以期为今后的行政审判工作提供一定的参考。

一、案件审理情况

(一)全市法院受案情况

由于新修订的《行政诉讼法》和司法解释,在受案范围、管辖等方面有了大的修改,尤其是在司法解释里明确了立案登记制度,扩大了行政案件的受案范围,使得行政案件的受案数大幅度上升。2015年全市法院受理行政案件共235件(本院一审案件44件,其中立案审查不予受理10件,二审案件38件,共计82件),较之2014年全市共受理的行政案件共计142件(本院一审12件,二审43件,共计55件),收案率上升了65.5%这一数字表明,行政机关在各行政管理领域中存在的问题较多,而公民的依法维权意识不断地增强,引起的行政争议相应的增多,行政审判工作也面临着极大的压力。

(二)集中管辖后基层管辖法院的收案情况

为充分发挥行政审判职能,确保人民法院依法独立行使行政审判权,保障公民、法人和其他组织的合法权益,监督支持行政机关依法行政,我院于201621日实行了行政案件相对集中管辖的改革举措,确定了宝塔区人民法院、延川县人民法院、富县人民法院为三个行政案件集中管辖法院。集中管辖实行两个月以来,富县法院受理行政案件4件,非诉审查3件;延川法院受理行政案件12件;宝塔区法院受理行政案件9件,审查不予受理7件。

(三)受理的案件类型

新法将可诉的具体行政行为扩展为行政行为,使得可诉的行政行为范围扩大,领域广泛,诉讼争议的类型相应的增多,除了保守的行政争议类型如:行政处罚,土地房屋登记、工伤认定等案件外,出现了一些新的案件类型,如:信息公开、出租车营运许可、行政协议的无效、变更、履行等案件。尤其在诉行政不履行、不作为方面,更是类型繁多,如:诉住建部门不履行建设工程质量监督职责、诉养老保险经办处不履行支付抚恤金和丧葬费、诉行政机关公开罚没款项总额等。案件类型的增多,涉及的法律法规广泛,在法律适用方面给审判人员提出了更高的要求。

二、审判实践中存在的问题及原因

(一)案件审理中存在的问题

新法的实施为行政案件的审理提供了有力的法律依据,但审判实践中,仍然有一些问题难以把握,具体问题如下:

1、案件定性难以界定。虽然《行政诉讼法》第十二条对行政案件受案范围作了十二项的细化规定,但实践中行政案件的类型呈多样化,甚至同类型案件情况都不尽相同,使得审理中对案件的性质很难把握。如:《行政诉讼法》第十二条第一款(十一)项将“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”纳入了行政诉讼的受案范围,同时,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条进一步给予明确的法律适用,但仍然有些行政合同到底属于民事范畴还是行政范畴难以界定。如街道办事处为了居民生活需要,与开发商合作建设商业综合楼,因合同的履行引起的诉讼;又如政府招商实施的建设项目,政府征迁部门作为见证人与开发商和居民共同签订了补偿协议,因协议的履行引起的诉讼。这类案件因主体都有行政机关介入,但合同目的又不具有纯公共利益或行政管理性,个别行政主体(如街道办)具不具有诉讼主体资格也存在争议,故合同性质难以界定。

2、信息公开案件被诉主体、职权范围难确定。信息公开案件是近两年出现的新类型行政案件中占比例较高的一类案件。这类案件涉及的主体多,范围广,当事人提出的诉求和被诉主体及范围也带有随意性,故在认定主体资格及职权范围上存在一定的难度。如申请客运公司公开出租车营运合同期限、申请交警部门公开罚款总额及去向、申请发改委公开备案文件等案。《政府信息公开条例》第九条规定“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开:(一)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;(二)需要社会公众广泛知晓或者参与的;(三)反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;(四)其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。”同时,在第十条、十一条、十二条对政府公开的信息范围作了详细的列举,虽然政府信息公开的主体可以明确界定为行政机关,将企事业单位排除在外,但公开的信息范围以及是否有公开的义务实践中认定存在难度。如申请行政机关公开罚没款的总额及去向,若依据《信息公开条例》第十条(五)项“行政事业性收费的项目、依据、标准”判令行政机关公开相关信息,信息公开很难实现,且属不属于公开的范围还需斟酌。

3、行政不履行、不作为案件职责范围难确定。由于新法将可诉的具体行政行为扩展到行政行为,诉行政不履行、不作为的案件范围也相应的增多,除了上述诉信息公开的案件也属于行政不履行的一类类型外,还有诉住建部门不履行建设工程质量监督职责、诉养老保险经办处不履行支付抚恤金和丧葬费等案,当事人的诉请属不属于这些行政机关的履职范围是处理案件的关键,由于缺乏明确的法律依据,实践中很难把握。

4、行政许可登记、行政处罚案件中程序问题难以纠正。因不动产登记和治安行政处罚引起的行政诉讼是历年行政案件受案中常见的保守类型,且败诉较多,问题屡现不改。不动产登记案件最常败诉的原因就是产权来源审查不严,如土地使用权登记中的地籍调查未征求四邻意见;房屋所有权登记中买卖合同双方未到场即办理过户登记,以及为房屋共有人之一办理产权过户未审查其他共有人意见即办理过户登记等。治安处罚案件中常见的问题,一是协警办案,即执法人员不具有执法资格;二是调查取证时存在同一时间段同一办案人与不同的相对人同时进行调查询问的情况;三是群体治安案件,处罚事实部分套用一个人的违法行为事实对多个人进行同种类的处罚,导致部分被处罚人的处罚事实欠缺。

5、行政机关首长出庭制度得不到保障。《行政诉讼法》第三条第三款规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五条,将“行政机关负责人”定义为行政机关的正职和副职负责人。立法之所以将行政机关出庭应诉制度纳入到法律规范中,目的在于促进行政纠纷的实质化解,及时发现行政执法中的问题,提高行政机关依法行政水平和法治意识。但法律虽然规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”,同时又规定“不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭”,大大的淡化了行政机关出庭应诉的法定义务,所以在实践中,行政负责人应诉的案件寥寥无几,制度的实施得不到保障,法律的目的得不到实现。

(二)集中管辖法院审判工作中存在的问题

确定集中管辖行政案件虽然有效的避免了行政干扰,增加了诉讼当事人对法院公正审理行政案件的信任度,但也相对存在一些问题。具体有以下几方面:

1、增加了诉讼成本,案件材料送达难。我院在确定行政案件集中管辖的几个法院时,是充分考虑和本着便于诉讼的原则为前提的。但由于受我院辖区内各县地域状况差异大和许多居民经济基础较弱的局限,使得异地诉讼既给当事人带来了不便,又增加了审判工作的成本。如诉讼要经过立案、送达受理应诉材料、开庭、宣判,这些环节不是一次进行,仅程序要求,就需要当事人来回往返几次,因而大大增加了当事人的交通、食宿等的额外费用,群众普遍反映不好,一定程度上削减了便民为民的服务宗旨意识。若当事人传唤不到,审判工作人员需要上门送达,由此又增加了法院一定的人力、物力和财力的开支,加大了诉讼成本。行政诉讼的标的是行政行为的合法性审查,多不具有物质性,故异地诉讼往往会让当事人觉得小题大做,得不偿失,诉讼的价值难以体现,社会效果不好。

2、行政审判法官业务专业化程度不够。行政案件和民事、刑事案件相比,数量较少,所以历来各法院对行政审判工作重视不够,在审判人员配置上蜻蜓点水,人员较少。一些法院即使人员配备较多,也是以办民事案件为主,刑事案件为辅。如:富县法院行政庭配置人员是庭长1名,助理审判员1名,名书记员2名。分工是庭长主办行政案件,助理审判员办民事案件,两人各配1名书记员,与陪审员组成合议庭。宝塔区法院行政庭人员配置较充足,庭长1名,审判员5名,但每人都是民行兼办,以办理民事案件为主。延川法院相对较正规,比较重视集中管辖后的行政审判工作,在人员配置上是庭长1名,审判员2名,书记员1名,均是专职办理行政案件。这也是在行政案件集中管辖之后的专职化。集中管辖行政案件是我院响应司法改革所做的一项重要的改革举措,旨在充分发挥行政审判职能的独立行使,不受行政机关、社会团体和个人的干涉,依法公正的办理好行政案件。但目前,受民事案件办案压力过大的影响,连行政案件审理专职化这一最基本的要求,都很难得到保障。

3、行政审判法官业务综合业务水平有待不断提升。由于现行的《行政诉讼法》自1990年实施以来,二十多年未进行过修改,所以关于行政业务方面的培训相对较少,审判人员的知识也相对陈旧单一。此外,新修订的《行政诉讼法》实施后,上级法院也未进行系统的培训,而新法又扩大了受案范围和行政行为合法性的审查范围,故基层行政审判业务人员在案件的定性及法律适用上存在着较多的疑惑,请示案件的情况相对较多,立法要求高和快步伐与审判实践之间的差异较大。

三、解决问题的有效途径及建议

针对上述问题,结合两级法院行政审判工作实际,提出以下几点建议,以期确保今后的行政审判工作有序独立公平。

(一)加强上下级法院之间行政审判业务的沟通和培训

行政案件受案范围的拓宽和新类型案件不断的涌现,给行政审判工作带来了新的挑战和前所未有的压力。在新法最初的贯彻落实中,行政审判人员只能通过边学习,边运用,边摸索,边实践去办好每一件案件。作为上级法院,有义务对下级法院给予业务指导和监督,对于基层法院在案件审理中遇到新情况、新问题,通过上下级法院的沟通,统一认识意见,能更准确、更高质量的完成审判工作。同时,上级法院应积极为基层法院组织和争取更多的业务培训机会,不断提高行政审判人员的业务理论水平,从而有的放矢指导审判实践。

(二)有效落实行政机关负责人出庭应诉制度

行政负责人出庭应诉,是行政机关依法办事、尊重行政相对人、实现双方平等诉讼和对话的集中表现,也是审理行政案件、化解行政纠纷的有效措施。2015年我院受理的一、二审行政案件中行政负责人应诉的仅仅1件,最终以双方和解原告撤诉结案。该案表明,行政机关负责人思想上充分重视案件审理,亲自出庭应诉,能让相对人充分感受到行政机关对其利益的重视,行政负责人与相对人能够当庭面对面沟通思想,坦诚相待,能更有效消除和缓解双方的对立情绪,往往能化干戈为玉帛,事半而功倍。同时,相对人认为行政负责人拥有最终决定权,他们能够对簿公堂,平起平坐,能让相对人产生高度的信任感,有利于促进案件的协调解决。为了确保这一制度的有效落实,加快依法治市的步伐,市政府予以高度重视。2015年市政府法制办出台了《行政负责人出庭应诉办法》,该办法虽已下发到全市的行政机关,但审判实践中落实的并不尽人意,还需要市委和市政府不遗余力市的支持,更期盼行政管理人能养成依法行政的思维,积极主动参与诉讼,履行法定职责,为依法治国的顺利推进添上自己浓墨重彩的一笔。

(三)建立行政机关败诉案件分析和建议长效机制

通过行政审判促进行政机关依法行政是行政审判工作的一项重要职能,但行政机关在执法中屡现,屡纠,屡不见改的违法问题在行政审判工作中司空见惯。虽然我院行政庭每一年度都会以“白皮书”的形式向市政府作出报告和提出建议,但行政机关在行政执法程序和实体上存在的共性问题依然普遍存在,尤其在程序上存在的瑕疵较为普遍。为有效解决这一问题,还需要行政庭不定期的将案件审理中行政机关存在的执法问题,有针对性的向相关行政机关的上级机关发出专门的司法建议。而收到司法建议的行政机关也应就其下级机关败诉案件存在的问题作一原因分析,并在其机关系统内进行通报学习,以引起行政执法机关的警醒,避免类似问题在今后的执法中再次发生。反则,既会导致行政机关案件的败诉,又会大大影响行政执法的公信力。同时行政机关应当定期定时举办行政执法培训,加大行政法治宣传,不断提升依法行政的水平和能力。

(四)争取当地党政机关支持、协助和配合

人民法院行政审判工作离不开党委、政府的支持,行政审判的最终目的不仅是公正裁判,重要的是化解矛盾,缓解“民对官”的对立情绪,促进行政机关依法行政,重构民众对政府的信任度,建立法治型的政府。人民法院只有争取党政机关的理解支持、协助和配合,才是化解行政纠纷最有效的手段。首先,对于本辖区有影响的团体诉讼,如征收与拆迁案件,加强与政府的沟通协调,预作调解预案,争取以协调化解纠纷。其次,对于已生效行政机关具有给付义务的判决,如行政赔偿、依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等案件,积极与行政机关协调,确保行政机关及时履行,以最大化的保障当事人的合法权益。最后,建立化解行政争议问题联席会议制度。必要时邀请政府法制部门、相关行政机关召开联系会议,就行政案件审理中行政机关执法情况进行通报、听取意见、研究协调重大复杂行政纠纷,以更好的促进行政机关依法行政。

责任编辑:薛芝